Implementation of a preventive action model in contrast to the reactive model of municipal internal control bodies in the state of Veracruz
M.A.P. Norma Hilda Jiménez Martínez¹, Dra. Stefany Castillo Lara2
¹Contralora General, Universidad Veracruzana. Correo electrónico: [email protected]
2 Docente de Teoría general de la administración. IUV Universidad Virtual. Correo electrónico: [email protected]
Resumen. Los órganos internos de control (OIC) municipales en Veracruz enfrentan deficiencias al operar predominantemente, bajo modelos reactivos identificados en la revisión de una cuenta pública. Esta investigación analiza el impacto entre modelos preventivos y reactivos, enfocado en municipios veracruzanos con menos de 25,000 habitantes durante el periodo 2020-2024. Con los resultados de la fiscalización superior practicada por el ORFIS, revisión normativa y evidencia empírica de cinco estudios, se examina cómo las dimensiones del marco COSO, median la efectividad institucional. Los hallazgos revelan que los modelos reactivos prevalecen, principalmente por las limitaciones estructurales, ausencia de manuales actualizados, falta de desagregación de funciones y debilidades en la capacitación institucional. Ello se fundamenta en las teorías administrativas de Fayol, Taylor y Weber, demuestra que implementar modelos preventivos requiere subsanar carencias burocráticas. Se concluye que la efectividad de modelos preventivos está condicionada por variables contextuales que deben controlarse metodológicamente, y que la transición desde enfoques reactivos demanda no solo cambios técnicos, sino transformación cultural organizacional y de participación hacia la anticipación sistemática de riesgos.
Palabras Clave: Control Interno Gubernamental, Gobernanza Local, Fiscalización, Gestión por Resultados, Desempeño Institucional.
Abstract. The internal control bodies (OIC) of municipalities in Veracruz face deficiencies due to their predominantly reactive operating models, as identified in a public accounts review. This research analyzes the impact of preventive versus reactive models, focusing on Veracruz municipalities with fewer than 25,000 inhabitants during the period 2020-2024. Using the results of the superior audit conducted by the ORFIS, a review of regulations, and empirical evidence from five studies, the research examines how the dimensions of the COSO framework mediate institutional effectiveness. The findings reveal that reactive models prevail, mainly due to structural limitations, a lack of updated manuals, insufficient disaggregation of functions, and weaknesses in institutional training. This is based on the administrative theories of Fayol, Taylor, and Weber, demonstrating that implementing preventive models requires addressing bureaucratic shortcomings. It is concluded that the effectiveness of preventive models is conditioned by contextual variables that must be methodologically controlled, and that the transition from reactive approaches demands not only technical changes, but also organizational and participatory cultural transformation towards the systematic anticipation of risks.
Keywords: Government Internal Control, Local Governance, Auditing, Results-based Management, Institutional Performance.
Recibido: 2 de febrero de 2026 | Aceptado: 07 de abril de 2026
Introducción
La gestión municipal en México enfrenta una incongruencia estructural: mientras el marco normativo establece sistemas de control interno cada vez más sofisticados, los órganos internos de control (OIC) municipales—especialmente en entidades pequeñas—continúan operando bajo lógicas reactivas que detectan irregularidades cuando el daño patrimonial ya se consumó. Esta contradicción se presenta en Veracruz, donde de los 212 municipios hay un grupo con menos de veinticinco mil habitantes que enfrentan limitaciones en su capacidad institucional que comprometen la efectividad de sus sistemas de control.
La Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz (ORFIS) documentan sistemáticamente deficiencias recurrentes en la gestión municipal: malversación de recursos, incumplimiento de obligaciones normativas, debilidad en controles presupuestarios y opacidad administrativa. Estas irregularidades no solo representan afectaciones al patrimonio, sino que deterioran la confianza ciudadana en las instituciones locales y perpetúan ciclos de ingobernabilidad. La pregunta fundamental que motiva esta investigación es ¿Puede la adopción de modelos de actuación preventiva—centrados en la evaluación anticipada de riesgos y el diseño proactivo de controles— generar mejoras en el desempeño institucional de los municipios del estado de Veracruz con menos de 25 mil habitantes, comparado con los modelos reactivos tradicionales que privilegian la sanción ex post sobre la prevención ex ante?
Esta investigación tiene como objetivo demostrar que la adopción de un modelo de actuación preventiva de los OIC municipales, puede reducir las observaciones derivadas de auditorías externas a la gestión financiera municipal. La finalidad última es fortalecer la capacidad institucional de los municipios pequeños para prevenir afectaciones al erario, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y reforzar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas. Para alcanzar este propósito, el análisis requiere superar dos limitaciones metodológicas recurrentes en la literatura: primero, la tendencia a evaluar la efectividad de los OIC mediante autorreportes que sobrestiman su desempeño real; y segundo, la confusión entre variables donde mejores resultados pueden reflejar ventajas preexistentes en capacidad institucional más que efectos genuinos del modelo de actuación adoptado.
Método
Problema identificado: En la administración pública municipal del estado de Veracruz, los órganos internos de control (OIC) operan tradicionalmente bajo un modelo reactivo, caracterizado por programas de trabajo centrados en atender observaciones derivadas de auditorías externas y dar seguimiento a irregularidades ya detectadas. Este modelo se ha arraigado en la cultura organizacional, generando inercias institucionales difíciles de modificar.
Al comparar los resultados de la fiscalización superior practicada por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz (ORFIS) a las cuentas públicas municipales de los años 2020 al 2024 (ORFIS, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025), se evidencian la persistencia de irregularidades recurrentes, particularmente en municipios menores a 25,000 habitantes, lo que sugiere que el enfoque reactivo resulta insuficiente para prevenir deficiencias en la gestión pública.
La experiencia empírica en la dirección de OIC revela que la transición hacia un modelo preventivo enfrenta resistencias organizacionales, limitaciones de recursos y ausencia de metodologías probadas adaptadas al contexto municipal. Se desconoce cuál sería el impacto diferencial de implementar un modelo de actuación preventiva frente al modelo reactivo tradicional en términos de cumplimiento de programas de trabajo, reducción de irregularidades administrativas y eficiencia en la gestión financiera.
Este vacío de conocimiento adquiere relevancia considerando que los municipios pequeños de Veracruz concentran recursos públicos mayormente federales para atender a poblaciones en condiciones de vulnerabilidad, por lo que mejorar la efectividad de sus sistemas de control interno representa una prioridad para el fortalecimiento institucional y la transparencia en el uso de éstos.
Contexto: En los municipios del estado de Veracruz con menos de veinticinco mil habitantes, se observa que los resultados de la fiscalización a las cuentas públicas de los años 2020 a 2024, son reiterativos. (ORFIS, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025).
Una de las principales características de este grupo de municipios, lo es la escasez de funcionarios especializados en finanzas, planeación y auditoría; además de recursos financieros, humanos y técnicos limitados, lo que genera mayor vulnerabilidad ante irregularidades administrativas y menor capacidad institucional para implementar sistemas de control interno robustos (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 2024)
Otra situación importante a destacar, radica en la alta dependencia del presidente municipal para todas las decisiones, es decir, en los municipios pequeños de Veracruz la estructura básica queda limitada a las figuras básicas del cabildo, lo que impacta en el cumplimiento normativo o una inadecuada distribución de funciones. (Zavariz Vidaña, 2010).
Lo anterior, incide en diversos grupos de población, directa e indirectamente. En primer término, se encuentra la ciudadanía que habita en estos municipios, la cual experimenta las consecuencias de las deficiencias en servicios públicos de calidad, obras inconclusas, programas sociales con bajo impacto, entre otros. Un segundo grupo afectado lo constituyen los servidores públicos municipales: presidentes municipales, síndicos, regidores, tesoreros, secretarios del ayuntamiento y personal operativo de las diversas áreas administrativas, quienes enfrentan un contexto de incertidumbre jurídica derivado de la complejidad normativa en materia de responsabilidades administrativas. El tercer grupo lo conforman quienes integran los OIC municipales, al operar frecuentemente con recursos materiales, humanos y presupuestales insuficientes, limitando su capacidad para desempeñar efectivamente sus funciones tanto de fiscalización como de asesoría.
El análisis del contexto donde operan los OIC municipales revela la presencia —y en algunos casos, la ausencia— de principios fundamentales de las teorías de la administración, particularmente las desarrolladas por Henri Fayol, Frederick Taylor y Max Weber, cuyas aportaciones resultan pertinentes para comprender tanto las deficiencias actuales como las oportunidades de mejora.
La teoría clásica de Henri Fayol estableció catorce principios de administración y cinco funciones básicas —prever, organizar, dirigir, coordinar y controlar— que sentaron las bases del pensamiento administrativo moderno (Fayol, 1916, como se citó en Torres Hernández, 2014).
Ahora bien, los OIC municipales del estado de Veracruz que se clasifican por debajo de los 25,000 habitantes, si bien cuentan con una estructura orgánica que la propia Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz establece, incluyendo las funciones de control y evaluación, lo cierto es que se observa una aplicación limitada del principio de previsión fundamental para Fayol (Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, 2025, art. 34, fracc. XXI).
No obstante, en las funciones de los órganos internos de control, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, tienen la atribución de implementar mecanismos preventivos así como de investigación, los cuales derivan, entre otros supuestos, a partir de los resultados de auditorías practicadas, cuando de estas se desprenden indicios de posibles responsabilidades administrativas (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2025, art. 10).
Es el modelo reactivo predominante —centrado en atender observaciones posteriores de auditorías— lo que evidencia la ausencia de planeación anticipada que prevenga irregularidades antes de que ocurran. Asimismo, el principio de coordinación resulta deficiente, ya que los OIC no articulan efectivamente sus acciones con las diferentes áreas administrativas municipales para establecer sistemas de control preventivo.
Es en este punto, donde la aportación de Fayol al contexto problemático radica en fundamentar teóricamente la necesidad de transitar hacia un modelo que privilegie la función de planeación preventiva y la coordinación interinstitucional, elementos actualmente débiles en la gestión de los OIC municipales y que se demuestran en los resultados de las auditorías que el ORFIS realiza en el proceso de fiscalización.
Por su parte, Frederick Winslow Taylor (Taylor, 1911, como se citó en Torres Hernández, 2014), destacó la importancia de la estandarización de métodos, la capacitación especializada del personal y la división racional del trabajo para incrementar la eficiencia organizacional. En los municipios en estudio, la ausencia de estos elementos es notoria: no existen procedimientos estandarizados para las funciones preventivas de los OIC, la capacitación del personal es limitada, y frecuentemente un mismo servidor público debe atender múltiples funciones por la escasez de recursos humanos.
Para Taylor, los principios de la administración científica, y de manera específica la planificación científica, selección y entrenamiento científico al análisis de la problemática, permite identificar que la implementación de un modelo preventivo efectivo requiere necesariamente la estandarización de procedimientos de control, la profesionalización y capacitación sistemática del personal de los OIC, y el establecimiento de métodos de trabajo científicamente fundamentados que optimicen el uso de los limitados recursos disponibles.
Finalmente, Max Weber desarrolló una propuesta de estructura jerárquica clara, normas y procedimientos formalizados, impersonalidad en las relaciones, y competencia técnica como criterio de selección bajo un modelo de burocracia ideal (Weber, 1947, como se citó en Torres Hernández, 2014). En ese sentido, los OIC municipales no logran materializar en la práctica el modelo burocrático formal que lo sustenta, lo cual se demuestra en los resultados de auditorías que practica la ASF y en lo local, por el ORFIS, al mostrar sistemáticamente brechas entre las características weberianas esperadas en la operación cotidiana.
Si bien existe un marco normativo robusto —Ley General de Responsabilidades Administrativas (2025), Ley Orgánica del Municipio Libre (2025), normativa del Sistema Nacional Anticorrupción— que establece atribuciones y procedimientos formales, la realidad operativa muestra disfunciones burocráticas: exceso de formalismo que privilegia lo reactivo sobre lo preventivo, rigidez procedimental que dificulta la adaptación al contexto local, y en ocasiones, prácticas que responden más a presiones políticas que a criterios técnicos.
La aportación de Weber permite comprender que el fortalecimiento de los OIC requiere no eliminar la estructura burocrática, sino racionalizarla hacia funciones preventivas, flexibilizarla para adaptarse a contextos culturales diversos, y garantizar que la competencia técnica determine la operación de estos órganos.
Al analizar y llevar las teorías administrativas al contexto problemático, se observa que los Órganos Internos de Control municipales operan en un entorno donde coexisten estructuras formales burocráticas (Weber) con ausencia de funciones administrativas preventivas básicas (Fayol) y carencia de métodos estandarizados y eficientes (Taylor). Esta situación genera un modelo predominantemente reactivo que limita el potencial de los OIC para contribuir efectivamente al fortalecimiento institucional de los gobiernos municipales.
La transición hacia un modelo de actuación preventiva, como lo establece la Ley General de Responsabilidades Administrativas (2025) en su artículo 10, implica integrar las aportaciones de estas tres corrientes teóricas: incorporar la función de previsión y coordinación (Fayol), estandarizar procedimientos y profesionalizar al personal (Taylor), y racionalizar la estructura burocrática hacia la prevención con sensibilidad al contexto cultural (Weber).
Si bien es potestad de los ayuntamientos contar con un órgano de control interno autónomo con funciones de auditoría interna, control, evaluación y modernización administrativa, el marco normativo del Sistema Nacional Anticorrupción impulsa que estos órganos actúen como unidades administrativas que promueven y fortalecen el buen funcionamiento del control interno con un enfoque preventivo (Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, DOF 3 de noviembre de 2016, numeral 3), y no únicamente como resultados de una desviación que amerita una determinación de responsabilidades.
Documentos relacionados con la problemática: Se presenta en la tabla 1, algunos artículos que han documentado diversas experiencias sobre el funcionamiento de los OIC en México y America Latina, aportando evidencias empíricas sobre las condiciones estructurales, operativas y normativas que estos enfrentan, lo que justifica el análisis del modelo preventivo propuesto en esta investigación.
Tabla 1. Artículos relacionados con la problemática
| Nombre completo del autor (es) y año de publicación | Nombre del artículo | Breve síntesis del contenido |
|---|---|---|
| Álvarez González, C. L., Montano Durán, C. E., Delgado Alonso, L. de S. J., & Cruz Pimentel, A. S. (2025). | Gobernanza colaborativa y desarrollo institucional en el ámbito municipal: El caso del órgano interno de control de Saucillo, Chihuahua, México. | Explora el papel de la gobernanza colaborativa en el fortalecimiento institucional de los OIC a nivel municipal en México, tomando como estudio de caso a Saucillo, Chihuahua. Esto, a partir del análisis de la interacción entre el gobierno, la sociedad civil y diversos actores sociales, para promover una gestión pública más transparente, eficiente y responsable, mediante esquemas de participación ciudadana y coordinación interinstitucional. |
| Valencia Domínguez, O., & Martínez Tiburcio, M. G. (2025). | Diagnóstico de los órganos internos de control en los municipios de la Península de Yucatán. Esfera Pública | Presenta un diagnóstico integral sobre el funcionamiento de los OIC en los municipios de la Península de Yucatán (Yucatán, Campeche y Quintana Roo). Evalúa aspectos estructurales, operativos y normativos de estos órganos, identificando fortalezas, debilidades y áreas de oportunidad para mejorar la fiscalización municipal. |
| Escobar-García, M. C., Loor-Escobar, G. A., & Loor-Escobar, G. E. (2024) | Control interno y gestión administrativa en una entidad pública. | El estudio busca identificar las deficiencias existentes en el sistema de control interno y proponer mejoras para optimizar la gestión administrativa y el cumplimiento de objetivos institucionales. |
| Casanova-Figueroa, G. F., & Gómez-García, S. L.(2024). | Control interno y su incidencia en la gestión del presupuesto del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Olmedo, provincia de Manabí. | Analiza cómo las debilidades en los procesos de control interno afectan la planificación, ejecución, seguimiento y evaluación presupuestaria municipal, examinando específicamente los componentes de control para identificar áreas críticas que requieren fortalecimiento institucional. |
| Huerta Morales, T. M. (2024). | Control interno y gestión administrativa en la Municipalidad Distrital de Ranrahirca. | Evalúa el nivel de implementación de los componentes del control interno según las Normas de Control Interno para el Sector Público peruano y su impacto en la calidad de la gestión administrativa municipal, considerando aspectos como planificación, organización, dirección y control de procesos administrativos. |
Método de selección: Para llevar a cabo esta investigación, se utilizó una estrategia de selección de documentos que combinó búsqueda sistemática y muestreo intencional, es decir, se eligieron fuentes de manera deliberada según su relevancia. El objetivo fue contar con el marco normativo vigente que regula los órganos internos de control en México y Veracruz, así como evidencia empírica sobre su desempeño, proporcionada principalmente por informes de auditoría de la Auditoría Superior de la Federación y del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. Además, se buscó contextualizar las condiciones institucionales de los municipios veracruzanos con datos del INEGI, y fundamentar el análisis teórico en las propuestas clásicas de administración de Fayol, Taylor y Weber. Las fuentes utilizadas incluyen bases de datos académicas, repositorios normativos como el Diario Oficial de la Federación y la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, plataformas institucionales como el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC) y el INEGI, así como archivos del Sistema de Evaluación y Fiscalización de Veracruz (SEFISVER).
El período de análisis abarca las leyes vigentes y sus reformas desde 2015 hasta 2025, los informes de auditoría de los municipios veracruzanos correspondientes a los años 2020–2024, y literatura teórica sobre sistemas de control municipal. Los términos de búsqueda utilizados se centraron en conceptos clave como órganos internos de control, fiscalización, control interno, auditoría superior y teoría burocrática, aplicados específicamente al contexto municipal veracruzano.
Los criterios de inclusión priorizaron documentos que establecieran las responsabilidades de los OIC, que tuvieran evidencia empírica sobre deficiencias en la gestión municipal, que caracterizaran las condiciones administrativas de los municipios veracruzanos con menos de 25,000 habitantes, y que aportaran fundamentos teóricos sobre administración pública y control interno. En contrapartida, se excluyeron estudios enfocados únicamente en otros niveles de gobierno, literatura sobre el sector privado sin vinculación pública, documentos sin respaldo institucional o metodológico, informes fuera del período 2020–2024, resultados de municipios con más de 25,000 habitantes, y cualquier factor externo como ideologías partidistas o injerencias políticas.
Desarrollo y discusión
Detalles destacables de los artículos
Artículo 1: El estudio de Álvarez González et al. (2025) emplea un diseño cualitativo de caso que examina las dinámicas de gobernanza municipal en Saucillo, Chihuahua, combinando análisis documental con entrevistas semiestructuradas. Esta metodología resulta pertinente para la investigación en desarrollo, al permitir contrastar normatividad formal con prácticas reales de funcionarios en contextos específicos. Sin embargo, evidencia el sesgo de deseabilidad social en respuestas de funcionarios, lo que obliga a diseñar estrategias que incluyan ciudadanos y servidores públicos municipales para evitar depender exclusivamente de la narrativa oficial, una estrategia que se considera fundamental replicar en el estudio sobre OIC en Veracruz, pues permite contrastar la normatividad formal con las prácticas reales de los funcionarios.
Los resultados revelan que la gobernanza colaborativa fortalece las capacidades institucionales del OIC cuando existen mecanismos formales de participación ciudadana y coordinación interinstitucional, sugiriendo que un modelo preventivo—que por naturaleza requiere colaboración anticipada—podría ser más efectivo que el modelo reactivo tradicional. No obstante, identifican barreras significativas: cultura organizacional tradicional, resistencia al cambio y limitaciones de recursos, probablemente más agudas en municipios veracruzanos pequeños, planteando interrogantes sobre la viabilidad de implementar modelos preventivos en estos contextos.
Síntesis discutida y argumentada
El artículo constituye una contribución valiosa para comprender cómo la colaboración institucional transforma la eficacia de los OIC municipales. Para el análisis del impacto de modelos preventivos frente a reactivos en municipios veracruzanos pequeños, se identifican tres aportes: primero, valida el uso de estudios de caso cualitativos para captar dinámicas institucionales; segundo, evidencia que el efecto de modelos preventivos está mediado por el contexto, donde municipios con menos de 25,000 habitantes enfrentan limitaciones estructurales que pueden impedir su adopción sin inversión previa; tercero, señala que la eficacia de un enfoque preventivo depende de su institucionalización normativa más que de cambios voluntarios (Álvarez González et al., 2025). Su principal debilidad es la falta de comparación explícita entre diferentes modelos de actuación, dificultando establecer causalidad entre el tipo de modelo y los resultados institucionales observados.
Artículo 2: Valencia Domínguez y Martínez Tiburcio (2025) emplean un diseño mixto que integra análisis cuantitativo y cualitativo para diagnosticar la situación de los OIC en la Península de Yucatán. Esta combinación metodológica captura tanto magnitud estadística de diferencias entre modelos (datos duros sobre auditorías, sanciones, recursos) como percepciones de actores involucrados. El artículo identifica sesgos metodológicos críticos, pues los OIC que reportan sus propios indicadores de desempeño lo que tiende a sobrevalorar su efectividad. Para mitigar este sesgo, se propone incorporar fuentes de verificación alternativas como quejas, denuncias, resultados de órganos superiores de fiscalización y testimonios de servidores públicos auditados. La heterogeneidad entre municipios afecta la comparabilidad, reforzando la decisión de delimitar el estudio a municipios veracruzanos con menos de veinticinco mil habitantes.
Los resultados documentan que la mayoría de los OIC operan reactivamente ante denuncias, con escasa capacidad preventiva, patrón que probablemente se replica en municipios pequeños de Veracruz y justifica evaluar modelos alternativos. Por otra parte, los municipios con marcos normativos robustos y mayor presupuesto exhiben mejores indicadores, planteando una interrogante metodológica crucial: ¿el mejor desempeño se debe genuinamente al enfoque preventivo, o refleja que municipios con más recursos implementan tanto mejores marcos normativos como modelos más sofisticados? Esta confusión de variables obliga a diseñar controles estadísticos que comparen municipios similares en recursos, pero diferentes en modelo de actuación.
Síntesis discutida y argumentada
Para la investigación sobre modelos preventivos versus reactivos en Veracruz, el artículo ofrece cuatro contribuciones: primero, valida la viabilidad de diseños mixtos para obtener datos duros de OIC municipales; segundo, confirma empíricamente la operación reactiva predominante; tercero, identifica variables contextuales críticas a controlar (presupuesto, personal especializado, marcos normativos); cuarto, advierte sobre la vulnerabilidad específica de municipios pequeños. Su principal limitación es mencionar la escasa capacidad preventiva sin analizar casos excepcionales donde sí exista, perdiendo la oportunidad de documentar buenas prácticas. El estudio alerta que la efectividad no puede evaluarse preguntando si los modelos preventivos son superiores en abstracto, sino en qué condiciones específicas pueden ser efectivos en municipios pequeños.
Artículo 3: Escobar-García et al. (2024) adoptan un diseño cuantitativo descriptivo-correlacional fundamentado en el marco COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), aplicando cuestionarios estructurados para medir las cinco dimensiones del control interno y su relación con la gestión administrativa. Esta aproximación presenta ventajas al constituir un estándar internacional que permite comparar municipios con benchmarks nacionales e internacionales. Sin embargo, reconocen que el uso exclusivo de cuestionarios autoadministrados introduce sesgo de percepción, magnificado en municipios pequeños donde funcionarios pueden temer represalias, obligando a incorporar mediciones objetivas independientes: análisis de expedientes sancionatorios, revisión de observaciones del ORFIS y datos de quejas ciudadanas.
Los resultados demuestran que existe una correlación positiva entre la calidad del sistema de control interno y la eficiencia de la gestión administrativa (Escobar-García et al., 2024), evidencia que sustenta la premisa fundamental de esta investigación. Particularmente revelador es que los componentes de ambiente de control y actividades de control ejercen mayor influencia, sugiriendo que el modelo preventivo—que enfatiza la creación de ambientes de control robustos y el diseño anticipado de actividades efectivas—podría tener ventajas estructurales sobre el modelo reactivo que se concentra en supervisión y monitoreo posterior. Aunado a que la operacionalización del control interno mediante las cinco dimensiones COSO, demuestran que estas dimensiones pueden medirse cuantitativamente, lo que permitiría construir un índice que compare sistemáticamente municipios con modelos preventivos versus reactivos.
Síntesis discutida y argumentada
El trabajo representa una aplicación rigurosa del marco COSO al análisis de control interno en el sector público, demostrando que es posible cuantificar la relación entre calidad del control y desempeño administrativo. Ofrece tres contribuciones: operacionalización del control interno mediante dimensiones COSO medibles cuantitativamente; evidencia empírica de que ambiente de control y actividades de control tienen mayor impacto, sugiriendo ventajas del modelo preventivo; y correlación positiva que justifica investigar modelos alternativos. Sus limitaciones incluyen fundamentar conclusiones exclusivamente en percepciones subjetivas sin mediciones objetivas de desempeño real, y el diseño transversal que impide observar cambios temporales necesarios para analizar efectos de cambios de gestión administrativa. Un hallazgo preocupante es que incluso en entidades con capacidades moderadas existen debilidades críticas en la evaluación de riesgos (Escobar-García et al., 2024), precisamente el componente que distingue al modelo preventivo, planteando dudas sobre su viabilidad en municipios pequeños con limitaciones más severas.
Artículo 4: Casanova-Figueroa y Gómez-García (2024) emplean un diseño de caso único con enfoque mixto que combina encuestas estructuradas, entrevistas y análisis documental de informes presupuestarios y auditorías. Esta metodología integra datos cuantitativos de ejecución presupuestaria con interpretaciones cualitativas de causas de deficiencias. Sin embargo, reconocen que el estudio de caso único limita severamente la generalización, y la ausencia de grupo de comparación impide establecer causalidad. La dependencia de autorreportes puede generar subestimación de irregularidades, reforzando la necesidad de fuentes de verificación independientes como informes del ORFIS y testimonios de ciudadanos.
Los resultados evidencian que las deficiencias en el control interno inciden negativamente en la gestión presupuestaria, sugiriendo que un modelo preventivo que fortalezca el control mediante evaluación anticipada de riesgos y diseño proactivo de actividades debería traducirse en mejoras mensurables (Casanova-Figueroa y Gómez-García, 2024). Identifican problemas específicos como inadecuada segregación de funciones, insuficiente capacitación y sistemas de información desactualizados, variables que deben controlarse al comparar municipios, pues las diferencias observadas entre modelos pueden reflejar en realidad diferencias en estas variables contextuales.
Síntesis discutida y argumentada
El trabajo aporta evidencia empírica sobre el vínculo causal entre deficiencias de control interno y problemas de gestión presupuestaria municipal. Ofrece dos contribuciones: primero, valida la hipótesis de que controles preventivos son cruciales para optimizar recursos, estableciendo justificación teórica para evaluar modelos de actuación preventiva; segundo, demuestra la viabilidad de vincular características del control interno con indicadores objetivos de desempeño presupuestario, sugiriendo que el «impacto diferencial» de modelos podría operarse mediante variables como porcentaje de ejecución presupuestaria y frecuencia de observaciones por malversación.
Su principal limitación es documentar deficiencias sin contrastarlas con municipios que tengan controles preventivos robustos (Casanova-Figueroa y Gómez-García, 2024), perdiendo la oportunidad de demostrar empíricamente que implementarlos mejora los resultados. Tampoco desagrega si las deficiencias son atribuibles a la ausencia de enfoque preventivo o a problemas más básicos de capacidad institucional que afectarían cualquier modelo de control. Es menester que esta investigación supere estas limitaciones mediante diseños comparativos que emparejen municipios similares en recursos, pero diferentes en modelo de actuación, permitiendo aislar el efecto específico del componente preventivo.
Artículo 5: Huerta Morales (2024) emplea un diseño cuantitativo descriptivo-correlacional que evalúa las cinco dimensiones del control interno según COSO y cuatro dimensiones de gestión administrativa mediante cuestionarios estructurados. El procesamiento mediante estadística inferencial y coeficientes de correlación sugiere técnicas analíticas apropiadas, aunque requiere ampliar el análisis más allá de comparaciones simples para comparar numéricamente el desempeño de modelos preventivos versus reactivos. El contexto de municipalidad distrital pequeña facilita la transferibilidad de hallazgos a municipios veracruzanos de menos de veinticinco mil habitantes.
Los sesgos identificados demandan atención: fundamentar conclusiones exclusivamente en cuestionarios de percepción sin validación con indicadores objetivos limita la confiabilidad. El potencial sesgo de respuesta por temor a consecuencias es particularmente agudo en municipios pequeños donde las relaciones laborales son cercanas y el anonimato difícil de garantizar (Huerta Morales, 2024). Los resultados revelan la existencia de una correlación entre el control interno y la gestión administrativa, siendo el ambiente de control y las actividades de control los componentes de mayor impacto—dimensiones donde los modelos preventivos deberían mostrar ventajas al enfatizar la creación proactiva de ambientes de integridad y el diseño anticipado de actividades antes de que ocurran irregularidades. Las deficiencias detectadas (ausencia de manuales actualizados, debilidades en segregación de funciones, limitada capacitación) son probablemente endémicas en municipios pequeños, planteando interrogantes sobre si implementar modelos preventivos requiere primero subsanar estas carencias básicas (Huerta Morales, 2024).
Síntesis discutida y argumentada
El trabajo aporta evidencia cuantitativa sobre la relación positiva entre control interno y gestión administrativa en municipalidades pequeñas, validando que incluso en entidades con recursos limitados, el fortalecimiento del control interno se asocia con mejoras en eficiencia y eficacia. Ofrece tres contribuciones: primero, demuestra la viabilidad de cuantificar variables de control interno y gestión administrativa en municipios pequeños mediante instrumentos estructurados; segundo, identifica que ambiente de control y actividades de control tienen mayor impacto, sugiriendo dónde focalizar la comparación entre modelos; tercero, documenta deficiencias típicas de municipios pequeños a considerar como variables de control al evaluar el impacto diferencial de modelos.
Su principal limitación es la dependencia exclusiva en percepciones subjetivas sin validación objetiva, lo que limita la confiabilidad de las conclusiones, especialmente cuando el autor destaca “la importancia del control interno como herramienta esencial para el fortalecimiento de la gestión administrativa» (Huerta Morales, 2024, p. 10466) sin evidencia empírica de intervenciones exitosas que sustenten esta afirmación. La implicación central es que las relaciones teóricas entre control interno y gestión administrativa se mantienen en municipios pequeños con recursos limitados, sugiriendo que los beneficios de implementar modelos preventivos no son exclusivos de grandes municipalidades. Sin embargo, las múltiples deficiencias básicas identificadas plantean dudas sobre la secuencia apropiada de reformas: se debe examinar no solo si los modelos preventivos son superiores en abstracto, sino en qué condiciones mínimas de capacidad institucional pueden implementarse efectivamente, informando así recomendaciones de política pública realistas.
Teorías y enfoques
Los OIC en municipios veracruzanos con menos de veinticinco mil habitantes enfrentan una problemática estructural: operan predominantemente bajo modelos reactivos que detectan y sancionan irregularidades después de ocurridas, cuando el daño al erario ya se consumó. Valencia Domínguez y Martínez Tiburcio (2025) documentan que la mayoría de los órganos operan de manera reactiva ante denuncias, con escasa capacidad preventiva y de auditoría proactiva, mientras que Casanova-Figueroa y Gómez-García (2024) demuestran que la falta de controles preventivos y de monitoreo continuo genera riesgos de malversación y dificulta la optimización de recursos. Esta realidad contradice los principios de la administración científica de Taylor (Torres Hernández, 2015), quien enfatizaba la planificación anticipada y la prevención de ineficiencias mediante estudios sistemáticos de procesos; un modelo preventivo aplicaría esta lógica taylorista al diseñar controles antes de ejecutar operaciones, optimizando recursos y evitando desperdicios derivados de correcciones posteriores.
El problema se agrava por deficiencias estructurales identificadas en contextos municipales pequeños. Huerta Morales (2024) reporta ausencia de manuales de procedimientos actualizados, debilidades en la segregación de funciones, limitada capacitación del personal, características que violan principios fundamentales de Fayol sobre unidad de mando, división del trabajo y orden organizacional (Torres Hernández, 2015). Escobar-García et al. (2024) evidencian debilidades críticas en la evaluación de riesgos y en los mecanismos de supervisión y monitoreo, precisamente las funciones que Fayol identificaba como esenciales del proceso administrativo.
Desde la perspectiva weberiana, estos municipios carecen de la racionalidad legal-burocrática necesaria: Álvarez González et al. (2025) identifican cultura organizacional tradicional y resistencia al cambio que obstaculizan la formalización de procedimientos y la institucionalización de controles sistemáticos que Weber consideraba fundamentos de la eficiencia organizacional.
La teoría estructuralista de Etzioni y los aportes de Blau y Scott (como se citó en Torres Hernández, 2015) sobre organizaciones complejas hacen comprender el problema. Álvarez González et al. (2025) demuestran que la efectividad de los OIC depende de mecanismos formales de participación ciudadana y coordinación interinstitucional, reconociendo que estos órganos no operan aisladamente sino como sistemas abiertos en constante interacción con su entorno político, social y administrativo. Un modelo preventivo requeriría precisamente esta visión sistémica. Sin embargo, Valencia Domínguez y Martínez Tiburcio (2025) revelan asimetrías significativas en la capacidad operativa donde municipios pequeños son los más vulnerables por limitaciones presupuestales y de personal especializado, condiciones que dificultan construir estas capacidades relacionales que Etzioni consideraba esenciales para organizaciones efectivas.
La administración por objetivos de Drucker y el proceso administrativo de Koontz y O’Donnell proveen marcos para evaluar el impacto diferencial entre modelos. Drucker enfatizaba resultados mensurables y orientación proactiva hacia metas, mientras Koontz y O’Donnell destacaban la coordinación como función administrativa crítica. Escobar-García et al. (2024) identifican que el ambiente de control y las actividades de control ejercen mayor influencia en resultados administrativos, dimensiones donde modelos preventivos—centrados en planificación anticipada y diseño proactivo de controles—deberían superar a modelos reactivos concentrados en supervisión ex post. La perspectiva humanista de Mayo y los aportes de Chiavenato sobre comportamiento organizacional complementan este análisis: Álvarez González et al. (2025) documentan que implementar gobernanza colaborativa mejora la detección de irregularidades cuando se involucra participativamente al personal, sugiriendo que modelos preventivos requieren no solo cambios técnicos sino transformación cultural que valore la prevención sobre la sanción.
Conclusiones
Para Álvarez González et al. (2025) se desprende como principal consecuencia que la voluntad política y la apertura institucional son condiciones necesarias, pero no suficientes para el cambio institucional. Los avances en reglas formales no garantizan cambio real si las normas informales no se transforman simultáneamente, evidenciando que modificar la reglamentación no garantiza el cambio de lo informal. De estos hallazgos surgen hipótesis verificables: la dependencia jerárquica de los OIC respecto al alcalde inhibe significativamente su capacidad de actuación preventiva; los municipios pequeños de Veracruz (población menor a 25,000) enfrentan mayores obstáculos para implementar modelos preventivos debido a la limitación de recursos; y la transición de modelos reactivos a preventivos fracasa cuando se implementa solo mediante reformas normativas, sin transformar simultáneamente la cultura organizacional. Las líneas de investigación derivadas deben enfocarse en: analizar el marco legal existente y su nivel de implementación efectiva en estos municipios; evaluar cuantitativamente los recursos con los que cuentan los OIC (financieros, humanos, materiales y de sistemas) estableciendo mínimos para la prevención, medir la transparencia con indicadores claros de acceso a la información y documentar mecanismos de participación ciudadana que apoyen la transición hacia modelos preventivos.
Del trabajo de Valencia Domínguez y Martínez Tiburcio (2025) surgen como consecuencias principales la existencia de debilidades en los reportes presupuestales, planes estratégicos e informes del OIC, lo que limita la toma de decisiones acertadas, aunado a que no hay evaluación del desempeño del personal. Estas deficiencias conducen a las hipótesis de que si se implementan mecanismos de evaluación continua y se corrigen las inconsistencias en los procesos de control interno, entonces la gestión presupuestaria municipal será más eficiente y transparente; y que si los funcionarios reciben capacitación específica en control interno y administración presupuestaria, entonces mejorarán los resultados y la correcta ejecución de los recursos públicos. Las líneas de investigación propuestas consisten en: operacionalizar indicadores objetivos de control interno que permitan comparar modelos preventivos y reactivos en municipios pequeños, integrando datos del ORFIS, quejas ciudadanas y expedientes sancionatorios; diseñar y aplicar instrumentos de campo estructurados que recojan variables cuantitativas (número de observaciones, montos observados, tiempos de respuesta) como cualitativas (percepciones de funcionarios y ciudadanos); y desarrollar estudios de caso que documenten la relación causal entre deficiencias en el control sistemático y resultados concretos en la gestión pública municipal, más allá del ámbito presupuestal, incluyendo servicios públicos, obra pública y transparencia.
De la investigación de Escobar-García et al. (2024) se obtiene como consecuencia la existencia de una relación entre el control interno y la gestión administrativa para asegurar la estabilidad de una organización. Esta relación confirma empíricamente lo que la teoría sugiere, pero con una interpretación crítica relevante. Las hipótesis que se derivan son: Los modelos preventivos se diferencian de los reactivos por el grado de complementariedad entre control interno y gestión administrativa. En municipios que gestionan riesgos de forma preventiva, se espera que el control interno tenga un mayor efecto en la eficiencia que en aquellos con gestión reactiva. Particularmente en municipios pequeños (menos de 25,000 habitantes), lograr esta complementariedad resulta más viable mediante modelos preventivos simples que a través de modelos reactivos complejos. Las líneas de investigación derivadas deben enfocarse en: diseñar estudios longitudinales que rastreen el momento y la forma de integración del control interno en los procesos de gestión administrativa municipal, identificando si la integración temprana (preventiva) y tardía (correctiva) produce resultados diferenciados; construir y validar un índice de complementariedad control-gestión aplicable a municipios pequeños, midiendo variables como oportunidad de las intervenciones, nivel de participación del OIC en diseño de procesos y efectividad de las recomendaciones implementadas; y analizar sistemáticamente casos donde la relación entre control interno y gestión administrativa no produjo mejoras, identificando variables moderadoras (capacidad técnica, voluntad política, recursos disponibles) que expliquen estas variaciones.
Del estudio de Casanova-Figueroa y Gómez-García (2024) se concluyeron inconsistencias en la validación de reportes clave, lo que impide confiar en los datos emitidos; también se destaca la falta de evaluación de desempeño en los servidores públicos; y se expone que sin controles fortalecidos, la administración pública no puede optimizar el uso de recursos públicos. Estas evidencias conducen a las hipótesis de que si se implementan medidas sistemáticas de control interno, entonces la gestión del presupuesto municipal será más eficiente y transparente; y que si los funcionarios reciben capacitación y se establecen mecanismos de evaluación continua, entonces mejorará la calidad de la gestión presupuestaria y los resultados estarán más alineados con los objetivos institucionales. Las líneas de investigación incluyen: comparar cuantitativamente la eficiencia presupuestaria (medida mediante porcentaje de ejecución conforme a normativa, número de observaciones del ORFIS, recursos recuperados) entre municipios veracruzanos pequeños que cuentan con sistemas de evaluación continua de desempeño versus aquellos sin estos mecanismos; medir el impacto diferencial de programas de capacitación en control interno sobre indicadores objetivos como reducción de hallazgos recurrentes, tiempo de atención a recomendaciones y calidad de informes presupuestales; y aplicar diseños cuasi-experimentales que emparejen municipios similares en recursos pero diferentes en sistematización de controles, permitiendo aislar el efecto específico de la implementación de medidas sistemáticas sobre la optimización del uso de recursos públicos.
De la contribución de Huerta Morales (2024) se extrae como consecuencia la posibilidad de cuantificar la relación entre control interno y gestión administrativa mediante instrumentos estructurados, obteniendo correlaciones estadísticamente significativas. Además, se confirma que existe una correlación entre el control interno y la gestión administrativa, aunado a que contribuye a las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) —equidad, transparencia y paz—. De estos hallazgos surgen hipótesis como: los municipios veracruzanos pequeños que operan con control interno a veces presentan características de modelos reactivos; y los municipios que implementan sistemas formales de gestión de riesgos muestran mayor eficacia administrativa que aquellos que solo cuentan con controles ex-post, independientemente del número total de controles aplicados. Las líneas de investigación derivadas comprenden: realizar entrevistas semiestructuradas a titulares y personal de OIC que operan bajo modelos predominantemente correctivos, identificando barreras percibidas para adoptar enfoques preventivos y documentando casos donde intentos de transición fracasaron; analizar críticamente el diseño de las evaluaciones que realizan los sistemas de control en municipios pequeños, comparando la profundidad, oportunidad y efectividad de evaluaciones preventivas (ex ante) y correctivas (ex post); con ello ejecutar análisis documental sistemático del número de auditorías realizadas, tipos de hallazgos identificados, frecuencia de recurrencias y tasas de implementación de recomendaciones, construyendo una tipología que permita clasificar a los OIC municipales según su posición en el continuum reactivo-preventivo.
De estos análisis emergen líneas de investigación concretas y necesarias: la evaluación comparativa del marco legal vigente versus los recursos reales disponibles en municipios veracruzanos pequeños; el diseño e implementación de sistemas simplificados de gestión de riesgos adaptados a contextos de recursos limitados; la cuantificación del impacto de la capacitación especializada en el desempeño de los órganos de control; y el análisis prolongado de casos donde se han logrado transiciones exitosas de lo reactivo a lo preventivo. Los documentos revisados aportan al tema de investigación no solo evidencia empírica de las barreras existentes, sino también hipótesis verificables sobre las condiciones necesarias para el cambio institucional efectivo. La relevancia de continuar trabajando con esta línea de investigación permitirá contribuir al fortalecimiento de la gobernanza municipal, la optimización del gasto público y, en última instancia, al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible relacionados con transparencia, equidad y paz.
Referencias
Álvarez González, C. L., Montano Durán, C. E., Delgado Alonso, L. de S. J., & Cruz Pimentel, A. S. (2025). Gobernanza colaborativa y desarrollo institucional en el ámbito municipal: El caso del órgano interno de control de Saucillo, Chihuahua, México. Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, 29 (1), 1–21. https://doi.org/10.32457/riem1.3004
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. (2025, 15 de diciembre). Ley General de Responsabilidades Administrativas, Art. 10. Diario Oficial de la Federación. https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGRA.pdf
Casanova-Figueroa, G. F., & Gómez-García, S. L. (2024). Control interno y su incidencia en la gestión del presupuesto del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Olmedo, provincia de Manabí. MQRInvestigar, 8(2), 797–819. https://doi.org/10.56048/MQR20225.8.2.2024.797-819
Congreso del Estado de Veracruz. (2025, 19 de diciembre) Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (artículo 34, fracción XXI). https://www.legisver.gob.mx/leyes/LeyesPDF/LEYORGANICADELMUNICIPIOLIBRE17122025.pdf
Escobar-García, M. C., Loor-Escobar, G. A., & Loor-Escobar, G. E. (2024). Control interno y gestión administrativa en una entidad pública. MQRInvestigar, 8 (3), 1080–1094. https://doi.org/10.56048/MQR20225.8.3.2024.1080-1094
Huerta Morales, T. M. (2024). Control interno y gestión administrativa en la Municipalidad Distrital de Ranrahirca. Ciencia Latina Revista Científica Multidisciplinar, 9(1). https://doi.org/10.37811/cl_rcm.v9i1.16650
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. (2024). Panorama de los gobiernos municipales de México 2022: Veracruz de Ignacio de la Llave. INEGI. https://www.inegi.org.mx/contenidos/productos/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/889463919629.pdf
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. (2018, 3 de mayo). Primera Reunión del Sistema de Evaluación y Fiscalización de Veracruz (SEFISVER): Coordinación y programa de trabajo 2018. SEFISVER. http://www.sefisver.gob.mx/archivos/2018/Mayo/COORDINACION_Y_PROGRAMA_DE_TRABAJO2018DELSEFISVER.pdf
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. (2021). Informe general del resultado de la fiscalización superior: Entes municipales. Cuenta pública 2020 (Tomo III, Vol. 1). https://www.orfis.gob.mx/CuentasPublicas/informe2020/archivos/TOMO%20III/Volumen%201/001%20Informe%20General%20de%20Entes%20Municipales.pdf
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. (2022). Informe general del resultado de la fiscalización superior: Entes municipales. Cuenta pública 2021 (Tomo III, Vol. 1). https://www.orfis.gob.mx/CuentasPublicas/informe2021/archivos/Tomo%20III/Volumen%201/001%20Informe%20General%20Entes%20Municipales.pdf
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. (2023). Informe general del resultado de la fiscalización superior: Entes municipales. Cuenta pública 2022 (Tomo III, Vol. 1). https://www.orfis.gob.mx/CuentasPublicas/informe2022/archivos/Tomo%20III/Volumen%201/001%20Informe%20General%20Entes%20Municipales.pdf
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. (2024). Informe general del resultado de la fiscalización superior: Entes municipales. Cuenta pública 2023 (Tomo III, Vol. 1). https://www.orfis.gob.mx/CuentasPublicas/informe2023/archivos/Tomo%20III/Volumen%201/001%20Informe%20General%20Entes%20Municipales.pdf
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz. (2025). Informe general del resultado de la fiscalización superior: Entes municipales. Cuenta pública 2024 (Tomo III, Vol. 1). https://www.orfis.gob.mx/CuentasPublicas/informe2024/archivos/Tomo%20III/Volumen%201/001%20Informe%20General%20Entes%20Municipales%20CP%202024.pdf
Secretaría de la Función Pública (2016). Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. Diario Oficial de la Federación, 3 de noviembre de 2016. Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5459569&fecha=03/11/2016
Torres Hernández, Z. (2014). Teoría general de la administración: (2a ed.). Grupo Editorial Patria. https://elibro.net/es/ereader/iuv/39390?page=116
Torres Hernández, Z. (2015). Teoría general de la administración (2a. ed.). Grupo Editorial Patria. https://elibro.net/es/ereader/iuv/39390
Valencia Domínguez, O., & Martínez Tiburcio, M. G. (2025). Diagnóstico de los órganos internos de control en los municipios de la Península de Yucatán. Esfera Pública. Revista en Gobernanza y Sociedad, 1 (1), 59–85. https://esferapublica.mx/index.php/revista/issue/view/2/2
Zavariz Vidaña, A. (2010). La comunicación gubernamental en los ayuntamientos de Veracruz. Universidad Veracruzana. https://www.eumed.net/tesis-doctorales/2012/azv/indice.htm
